不明原因传染病早期处置措施的几点思考和建议

在全国抗击新冠肺炎疫情的背景下，中央把生物安全纳入国家安全体系，全面加强国家生物安全治理体系和治理能力建设，是以总书记为核心的党中央从战略和全局高度作出的一项重大制度安排，是确保人民幸福安康、社会繁荣稳定、国家长治久安的战略举措。2020年2月14日，总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”可见，国家对生物安全和公共卫生日益重视，但目前我国的相关法律规范对于突发不明原因传染病的前期处置措施仍存在可提升的短板。

本文所讨论和研究的不明原因传染病，是指该病情已经明确存在症状高度相似病症，存在严重危害人的生命健康实事，存在人传人的实事，但对该病种未能及时确定和传染病归类。本文所研究讨论的早期，是指已经出现了人传人的不明原因传染病，但传播范围还处于较窄的时间段。

一、我国目前传染病处理机制的现状

SARS事件后，我国的传染病处理制度初步建立并不断完善。我国对 《传染病防治法》进行了及时的修订并配套制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》 等法规和政策。在这些法律、法规和政策中。 2004 年修订的 《传染病防治法》明确提出了前期检测制度，第十七条规定: “国家建立传染病监测制度”，“各级疾病预防控 制机构对传染病的发生、流行以及影响其发生、流行的因素，进行监测”; 《突发公共卫生事件应急条例》第十四条第二款规定: “县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警 系统。”明确了传染病前期处置的主体、预警制度，明确了预警发布主体和预警级别。同时我国现行的法律、法规以及其他政策性的规范性文件还对组织领导、资源配置、责任 追究、奖励表彰等保障措施进行了较为详细的规定。

二、存在问题

1.信息的发布制度。 《突发公共卫生事件应急条例》第二十九条：“各级疾病预防控制机构应当按照国家公共卫生监测体系网络系统平台的要求，充分利用报告的信息资料，建立突发公共卫生事件和传染病疫情定期分析通报制度，常规监测时每月不少于三次疫情分析与通报，紧急情况下需每日进行疫情分析与通报。”[1]但目前对于“常规”和“紧急”并没有可才做的界定。这致使有可能会快速升级为紧急信息迟滞。而且在通报信息发布的对象的范围上也没有明确。所以目前卫生行政机关和疾病预防控制机构在对社会通报发布信息时处于非常审慎的状态。

2.采取措施的启动。一旦发现不明原因传染病，将传染病传播扩散范围快速控制在最小，是各级政府、医疗机构、疾病预防与控制机构最理想也是最节约社会成本的方式。就目前的传染病防控制度，均为对已知并已分级的传染病进行防控及处置措施。此类情况目前各地都有相应的应急分级指标。但是不明原因传染病，已知其开始在人群中传播，但还未探知其详细原因，如何进行最快速的处置措施，目前各地出台的制度也未明确。按现行的传染病相关制度，从不明原因传染病的发生，到其被确认，以及它的传播程度和致死程度是各级政府是否启动应急响应程序及采取何种防控措施，而疫情防控的科学性、及时性与响应程度和措施均环环相扣。如等到不明原因的传染病被分析和明确，才进行防控措施，有可能就会错过最佳的预防与控制阶段。

3.地方政府的权限。目前《中华人民共和国传染病防治法》对于流行前期不明原因的传染病，无法归入任何一个级别的法定传染病，而目前《传染病防治法》第四章中疫情防控的措施都是针对已明确的传染病。因此，不明原因传染病一旦发现和开始传播，目前各级政府目前在应对突如其来的不明原因传染病，操作起来没较为明确的法律依据，也没有有利于早期防控的具体措施标准。原卫生部在2007 年印发了《群体性不明原因疾病应急处 置方案（试行）》，但该规范性文件不仅法律位阶低，直至今天仍然为试行版，且与现行法律、规范性文件还存在明显差异。如该方案确立了群体性不明原因疾病事件特别重大、重大、较大三级 分级标准，与《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共卫生事件应急预案》中规定的突发事件四级分级标准存在差异，且该方案未能明确群体性不明原因疾病，分级标准模糊，不能明确地找到法律依据应对新发未知传染性疾病，影响了各级政府和相关的工作部门应对措施。[2]

思考及建议

鉴于目前我国针对不明原因的传染病发现早期和传播早期所存在的问题，本文已出如下思考及建议。

1.对不明原因传染病发现早期的通报制度思考及建议。本文认为，对于传染病的发现，疫情的发展应区分通报的范围。早期可采取内紧外松的原则依次扩大通报岗位。而不是一经初步确定既全面向社会通报。根据现行传染病防控制度，一般由县级作为最初的疫情防控措施的范围。就横向通报来看，一个行政区划内，先由卫生行政医疗机构系统，到社会管理机关系统，再到全社会通报。就纵向通报制度构建来看，可按现行的逐级上报。横向的依次扩大范围，有助于第一时间让专业的技术人员和社会管理人员起到先行注意、先行准备，也能够让执行能力较强的行政机关进行先行组织和准备措施。要注意两个关键点，一是对人传人的不明原因传染病认定为法定传染病的时限予以具体明确，用成文制度的形式固 定下来，以提高防控决策效率。二是横向的信息通报和披露，最终到社会这个范围也要遵循一定的时间限制，本文认为以48小时为宜。

2.对不明原因传染病启动早期措施实施的思考和建议。目前在我国已有部分地区明确了在不明原因传染病发现并早期传播开始，启动早期措施的启动标准。如贵州省发现聚集性疫情：一般指在贵州省常见传染病中，根据省级专家制定的各种传染病平均潜伏期，同一个村寨、街道、小区等地发生≥ 5 例相同症状病例，或同一个学校、托幼机构、建筑工地、医疗机构等企事业单位发生≥3 例相同症状病例，或同一个家庭、班级、工作组、病房等范围内发生≥2 例相同症状病例。[3] 贵州省给疫情的措施的实施设置了一个较为清晰的启动标准，超过这个范围的即可定义为传染病疫情，随后开启防控措施。本文认为此类标准可以借鉴。各地区也可以根据本地区的特点，如地理位置，地形地貌、交通情况和人口的密集程度制定自己的启动标准。只有明确了早期防控程序的启动标准，各级政府和医疗机构采取早期措施时才有制度可依。

3.对不明原因传染病早期防控措施地方政府权限的思考与建议。就目前新冠疫情防控经验各地区的普遍做法，网格化管理是比较有效的措施。县（区）级地方人民政府是网格化管理的最基层指挥中枢。在法律制度上赋予地方政府，特别是县（区）人民政府对新发群发的不明原因传染病一定的紧急行政权十分必要。不明原因传染病的传染性和危害后果具有短时间不确定性的特点。本文建议应调整《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染防治法》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《群体性不明原因疾病应急处置方案（试行）》，同时各地可因地制宜制定配套的地方性法规，与上位法及相关制度配套。使与国家生物安全息息相关的法律制度成体系化。在制度上明确发病人数、波及范围、暴发事件和危害程度达到启动早期措施标准后，当地政府可先行采取一定的法定传染病防控措施。地方政府采取的措施可参照不低于乙类传染病防控标准为宜。仍因为不明原因传染病有短时间不确定性的特点，在县（区）政府启动早期防控措施后，有可能会造成一定社会资源的扩大消耗。因此在的制度上应具有预见性和包容性，对启动早期防控程序的决策者和执行者应予以一定免责，让地方政府能最大限度的保障人民的生命和健康。然后报国务院或者国家卫生健康委确认传染病种类和等级，最终确认为何种传染病后，再调整防控措施。该建议也应注意一个关键点，地方政府进行早期防控措施时，其行为和措施不得超越现行的法律法规。

最后，本文认为在不明原因传染病早期防控工作阶段，我们应该以总书记法治思想为指导，把思想和行动统一到党中央的决策和部署上来，让早期防控阶段的工作有法可依、有章可循，确保具体工作实事求是地落细落实。（广西中医药大学 李源）